关于青浦区高危险性体育项目（游泳）监管的实践与探析

为系统了解青浦区高危险性体育项目（游泳）执法监管的现状，进一步贯彻落实国务院《全民健身条例》、国家体育总局《经营高危险性体育项目许可管理办法》、市体育局《上海市高危险性体育项目（游泳）经营许可实施办法》，规范和提高对本区高危险性体育项目（游泳）的行政执法监管效能，促进本区高危险性体育项目（游泳）产业规范有序和健康发展，青浦区文化市场行政执法大队自2014年3月起，历时7个月，对全区高危险性体育项目进行了调查研究。根据前期制定的方案，调研采取走访、座谈和发放调查问卷相结合的方式展开。共发放调查问卷32份，走访区社会体育指导中心和救生协会各1次，走访区内高危体育项目（游泳）场所30家次，与区有关职能部门、部分高危险性体育项目（游泳）场所负责人座谈9次。

通过调研，基本掌握了本区高危险性体育项目（游泳）场所经营和管理现状，并就目前存在的问题进行分析，寻找可行的解决之策。现形成调研报告如下：

一、青浦区高危险性体育项目（游泳）监管现状

（一）游泳场所现状

1、概况：目前，全区共建有高危体育项目（游泳）场所54家，其中10家游泳场所不开放；3家学校游泳场所仅对校内学生开放，4家宾馆游泳池仅针对住店客人开放，对外开放经营、需要办理《高危体育项目经营许可证》（以下简称《许可证》）的高危体育项目（游泳）场所37家，现已取得《许可证》的有26家，持证经营率为70.3%（见表一）。

（表一）

2、分片区情况：按照区文化执法大队划分的东、西、北三个片区来分的话，本区大部分高危体育项目（游泳）场所分布在东片，共建有37家高危体育项目（游泳）场所，占整个青浦区的68.5%，西片建有14家高危体育项目（游泳）场所，占整个青浦区的25.9%，北片建有3家高危体育项目（游泳）场所，占整个青浦区的5.6%（见表二）。

（表二）

3、场所类别：为便于日常执法，按照游泳池的不同功能将游泳场所分为小区会所游泳池、宾馆游泳池、健身会所游泳池、学校游泳池、洗浴中心游泳池、大众游泳池等5类（见表三）。其中小区会所游泳池指住宅小区内建设的配套游泳池；宾馆游泳池指高档宾馆建设的游泳池；健身会所游泳池指除游泳池外还经营其他健身项目的经营单位所经营的游泳池；学校游泳池指学校内部建设的游泳池；洗浴中心游泳池指从事洗浴服务的单位在从事洗浴服务以外建设游泳池并对外经营的；大众游泳池指政府部门投资建设的面向全体大众的游泳场所。

（表三）

本区现有的游泳池中，29家为小区会所内的游泳池，其中有7家因刚建成尚未投入使用或小区内业主支付的物业管理费负担不起游泳池开放费用等原因不开放，12家符合对外经营开放条件已取得《许可证》，另有10家属无证开放；11家宾馆内游泳池有2家不开放，4家只针对住店客人开放，不需要办理《许可证》，5家需要办理《许可证》的宾馆游泳池中有4家已取得《许可证》，另有1家游泳池今年新造好，正在申办《许可证》；4家学校游泳池中有3家只针对校内学生开放，不需办理《许可证》，1家在暑期对外收费开放，已取得《许可证》；3家健身会所游泳池有1家游泳池已停止使用不开放，另2家已取得《许可证》；1家洗浴中心游泳池已取得《许可证》；政府投资兴建的大众游泳池6家，全部取得《许可证》。

4、经营状况：本区全部对外开放经营的37家游泳场所中，有12家是常年对外开放的，另有25家因成本或本身为室外池等原因仅暑期对外开放，开放时间多为7、8两个月份，以200平方米的游泳池按规定正常开放两个月计算，人工、水电、消毒药水等成本最低在8万元左右。开放时间短，水电、人工成本高，导致大多数对外开放经营的游泳场所处于亏损状态。小区会所游泳池收费较低，一般为10-20元每次，由于客源少（个别小区会所游泳池日均消费不超过10人次），经营成本高，22家对外开放经营的小区会所游泳池均属于入不敷出状态，很多都有有过不再开放的想法，但迫于业主压力，不得不亏本开放；5家宾馆游泳池单就游泳池开放这一个项目来看处于亏损状态，但宾馆开放游泳池的目的主要是吸引客源，本身不在乎游泳池的盈利与否；1家学校游泳池在暑期主要配合体育局和教育部门开展学生暑期游泳培训，资金主要由政府补贴；2家健身会所游泳池就游泳池本身来说属于健身会所一个项目，是健身会所开放的必要条件，盈利与否无关大局；1家洗浴中心的游泳池作为洗浴中心的一个项目，同时开展游泳培训，地理位置较好，客源丰富，略有盈余；6家大众游泳池中1家为市体育局所属，2家为青浦区体育局所属，3家为街镇文体中心所属，市体育局所属的大众游泳池地理位置较偏僻，仅在暑期配合教育部门开展游泳培训，对外经营为亏损，但其主要任务为保障专业运动员日常训练，另5家大众游泳池则开办得风生水起，经营状况良好，其中华新镇百姓游泳池在2013年开放经营期间盈利达52万余元。

个别客源较少的游泳场所在对外开放经营期间，采用预约游泳机制，即与游泳消费者提前沟通预约游泳消费时间，根据消费者预约的时间来对外开放经营，控制了成本，取得了比较好的效果。

（二）救生人员配备现状

GB19079《体育场所开放条件与技术要求》中关于游泳场所救生员配备要求以及《上海市高危险性体育项目（游泳）经营许可实施办法》第六条第（二）项中关于经营游泳项目救生人员的配备标准为：水面面积在250㎡以下的人工游泳池，至少配备2名固定救生员；在250㎡以上的，按每增加250㎡及以内，增加1人的比例配备固定救生员，并至少设有1名流动救生员。游泳场所只要对外开放，无论是否收费，均应保证救生人员在岗到位，根据这一要求，青浦区除10家不开放的游泳场所外，另44家（含7家不需办理《许可证》）对外开放的游泳场所均需按规定配备救生人员。这44家游泳场所在开放期间的最少应配备的救生人员数量合计为170名（见表四）。

（表四）

现已办理好《许可证》的26家游泳场所配备的救生人员是能够满足经营基本需要的，未办理《许可证》的18家游泳场所中5家宾馆和3所学校配备的救生人员也能满足开放的基本条件，但剩余10家未办理《许可证》的小区游泳池因为经费问题，配备的救生人员不能满足对外开放的需要。救生人员的构成中，宾馆游泳池、健身会所游泳池、洗浴中心游泳池的救生员以社会招聘为主；学校游泳池多为学校内持证体育老师；小区会所游泳池部分救生员为社会招聘，部分救生员为小区内安保人员经培训取得救生员证后上岗；大众游泳池中市体育局所属1家游泳池和街镇文体中心所属3家游泳池的救生员以社会招聘为主，区属体育局所属的2家游泳池的救生员以自己单位员工为主；以上所有游泳池的救生员在夏季开放高峰时期如需扩充救生员队伍，均会招聘体育类院校（专业）的持证救生员。

（三）执法监管现状

目前，与高危险性体育项目（游泳）执法相关的法律法规有国务院行政法规《全民健身条例》、国家体育总局部门规章《经营高危险性体育项目许可管理办法》和上海市体育局的规范性文件《上海市高危险性体育项目（游泳）经营许可实施办法》。其中《全民健身条例》和《经营高危险性体育项目许可管理办法》可作为行政处罚依据，《上海市高危险性体育项目（游泳）经营许可实施办法》在执法监管时作为指导性意见。高危险性体育项目（游泳）经营活动中，文化市场行政执法大队查处的违法行为主要有擅自经营、取得许可证后不再符合条件、违反安全管理规定等几类。

2013年5月1日，国家体育总局、人力资源和社会保障部、国家工商总局、国家质检总局、国家安全生产监督管理总局联合发布《第一批高危险性体育项目目录公告》，将游泳列为高危险性体育项目；同日，《经营高危险性体育项目许可管理办法》施行，该条例第三十二条规定：“在高危险性体育项目目录公布前，已经开展目录中所列高危险性体育项目经营的，经营者应当在目录公布后的6个月内依照本办法申请行政许可”。上述公告和条例发布施行以后，青浦区文化市场行政执法大队加强了对游泳场所的日常监管力度，并配合体育等职能部门做好法规宣传工作。因为《经营高危险性体育项目许可管理办法》中有6个月办证缓冲期的规定，因此，青浦区文化市场行政执法大队2013年的高危体育项目（游泳）执法工作以宣传为主，累计检查高危体育项目（游泳）场所64家次，制作并发放了《游泳场馆执法告示》42份。同时，对于已经办理好《许可证》的游泳场所加强监管，办理了全市第一起高危险性体育项目案件，案由为“未保证经营期间具有不低于规定数量的救助人员”，处罚款15000元。

2014年，青浦区文化市场行政执法大队进一步加大了对高危险性体育项目（游泳）的执法监管力度，截至2014年11月，检查高危险性体育项目（游泳）场所114家次，办理案件8起，案由涉及“未保证经营期间具有不低于规定数量的救助人员”和“擅自经营高危险性体育项目”两类，处罚款67000元。

2013和2014年执法和处罚情况详见表五：

（表五）

二、青浦区高危险性体育项目（游泳）监管中存在的问题及原因分析

（一）住宅小区会所游泳池无证经营状况较严重

青浦区共有37家需要办理《许可证》的游泳场所，已有26家办理好《许可证》，持证经营；另有11家无证经营，这11家中，1家为宾馆游泳池，正在办理《许可证》，10家为小区会所游泳池。造成无证经营的原因如下：正在办理《许可证》的宾馆游泳池设施没有完全符合办证要求，尚需整改；10家小区会所游泳池无证经营的原因有两种，一种是有意愿办理，也向体育局递交材料申请过《许可证》，因设施不符合条件或救生员配备不足等原因未取得《许可证》，需要整改，但物业管理方支付不起整改所需资金，同时又因为是小区配套设施，业主不同意关闭，所以一直无证对外经营开放；另一种是从未向体育部门提出过申请，认识存在偏差，认为小区游泳池属于公共设施，向小区内业主服务，不以营利为目的，不能算是经营性场所，所以未申请办理《许可证》。

（二）救生员配备不足或脱岗，存在安全隐患

青浦区对外开放的44家游泳场所中，现已办理好《许可证》的26家游泳场所配备的救生人员是能够满足经营基本需要的，未办理《许可证》的18家游泳场所中5家宾馆和3所学校配备的救生人员也能满足对外开放的条件，但还有10家未办理《许可证》的小区游泳场所因为经费问题，配备的救生人员不能满足对外开放的需要，存在较大安全隐患。救生人员的配备情况满足开放需要的游泳场所，很多也是满足开放的最低基本需求，不能保证有足额的救生员轮岗，一旦发生救生员休息、有事外出等情况，就会出现开放期间在岗救生员人数少于规定人数的情况。造成这一情况的原因主要有以下几点：一是游泳场所负责人安全意识淡薄或存在侥幸心理，认为游泳人数不多、情况不复杂，不会出现事故，出于经营成本考虑少配备救生员；二是救生员缺口很大，游泳场所的救生员上岗采用轮班制，游泳场馆招聘的救生员一般都是最少应配备救生人员数量的1.5倍，照此计算，青浦区对外开放的游泳场所在暑期高峰时期需求救生人员的数量在260名左右，而目前在青浦区救生协会登记注册的有资质救生人员仅90多名；三是部分救生员责任心较差，无视救生员职责，在岗期间擅自离开岗位，甚至离开游泳池；四是救生员的流动性较强，做一休一救生员的月工资一般在3500元左右，没有吸引力，游泳场所经常会有救生员离职但招聘不到新救生员的情况，只能在开放时少配备救生员；五是考证机会少，目前本区救生员的培训考试需要上海市的师资力量来组织，每年仅组织一次，错过这次机会就得再等一年。

（三）游泳场所管理人员素质良莠不齐

青浦区对外开放的44家游泳场所中，宾馆游泳池、健身会所游泳池、洗浴中心游泳池、大众游泳池、学校游泳池等五类共22家游泳池的管理人员为专业人员，有着丰富的经验，日常的管理较规范，能够及时发现、解决问题，在执法人员检查时指出存在问题以后能够及时进行整改；22家小区游泳池中部分由小区物业负责经营管理，不专业，没有经验，容易产生安全方面的隐患，部分则将小区游泳池承包给其他单位或个人进行经营，这些单位或个人虽有一定经验，但出于经济利益方面的考虑，会在开放经营中对安全管理“偷工减料”，造成安全隐患。

（四）执法监管力量配备不足

青浦区文化执法大队肩负着娱乐、网吧、出版物、印刷、旅游、体育、文物、卫星电视、美术品等多个行业的执法监管工作，为了便于日常执法，将全区划分为东、西、北三个片区，由三个执法科分别负责日常的执法监管。青浦区建设的54家游泳场所中有14家分布在西片，3家分布在北片，37家分布在东片，对东片而言，在夏季游泳场所开放的高峰时期，单由一个执法科进行日常执法，很难保证对37家游泳场所的执法力度和深度。

游泳被列为高危险性体育项目，说明游泳场所的开放有着一定的危险性，容易产生危害人身安全的事故，加强高危险性体育项目（游泳）的监督管理，规范游泳场所经营秩序，完善高危险性体育项目（游泳）执法监管体系，是当前高危险性体育项目（游泳）场所监管工作急亟待解决的问题。

（一）严格按照相关法规、标准制定管理规范，加强行政监管。一是抓准入，严把入口关。严格遵守相关法规、标准中关于办理行政许可条件的规定，对游泳场所申报《许可证》的，要严格审查场馆设施设备是否达到规定的要求，经营场所是否符合安全、消防、卫生和环保条件，从业人员是否具备专业知识和经过岗位培训，有没有相应资质，对不符合条件的一律不予许可。二是抓管理，严把开放关。在日常管理中，根据高危险性体育项目（游泳）场所的行业特点，制定相应管理规范，明确高危险性体育项目（游泳）场所要达到的具体标准，按标准逐项落实检查，对涉及安全管理的指标，列入考核体系，促进管理单位对高危险性体育项目（游泳）场所的监管。三是重联动，加强部门协调。加强体育行政许可部门和文化执法部门之间的信息沟通，及时反馈游泳场所开放许可、不予许可、行政处罚等情况，便于行政许可部门和执法检查部门相互掌握游泳场所现状，及时调整管理对策。

（二）强化宣传教育，明确责任，加强参与者权责意识。一是加强培训，提高场所管理人员的管理水平。结合行业特点，定期举办高危险性体育项目（游泳）场所管理人员培训班，进行法规教育、安全教育，增强高危险性体育项目（游泳）场所负责人守法意识和安全意识，充分发挥池主任、救生组长等核心人群的积极作用。二是完善相关管理制度、规定、规程以及工作人员职责，同时将各项制度、操作规程等上墙。三是合理划分责任。明确高危险性体育项目（游泳）场所工作人员责任，将场所相关工作人员定责定岗，制定岗位职责并印发到工作人员手中，组织集中学习，不断强化工作人员的岗位责任意识。四是鼓励高危险性体育项目（游泳）场所依法投保有关责任保险，为消费者购买人身意外保险，保障消费者的个人安全。五是加强宣传教育。宣传教育是高危体育安全防范的基础，是影响广大消费者的关键环节，通过各种宣传方式引导消费者到证照齐全、设施完备、管理规范、信誉良好的高危险性体育项目（游泳）场所消费，同时强化对经营者的宣传教育力度，宣传各种违法行为的性质、危害和所应承担的法律责任，督促其不断规范经营行为。

（三）加强救生员培训，创造条件，扩大救生员队伍以及利用率。一是与上海体育学院或其他院校体育系签订协议，在暑期组织高危险性体育项目（游泳）场所定向招聘有资质救生员。二是降低救生员考证的成本，可考虑选送综合素质好，愿意从事高危体育培训的体育教师参加培训师资质培训，这样可方便我区多次组织救生员培训，同时还可以降低培训费用。三是建立救生员档案信息平台，推广游泳预约机制。高危险性体育项目（游泳）场所聘用、辞退救生员须上报管理部门备案，完善救生员信息档案，把救生员资料录入信息平台，掌握详细的救生员上岗时间等信息资源，在青浦区内客源较少的高危险性体育项目（游泳）场所中推广预约游泳机制，合理调配预约时间，分配救生员资源，既为高危险性体育项目（游泳）场所提供服务，又为救生员拓展就业渠道，增加救生员收入。

（四）规范经营行为，加大执法力度，促进守法经营。一是摸清对外经营的高危险性体育项目（游泳）场所家底，建立高危险性体育项目（游泳）场所经营单位分级管理制度，有针对性的开展执法监管工作。对基础设施较好，日常经营较规范的场所建议一个月一次日常巡查，对基础设施较差，易产生违规行为的场所一个月两到三次巡查。二是发挥街镇文体中心文化市场管理三级联动巡查制度的作用，对文化市场管理三级联动巡查员进行培训，将三级联动巡查范围扩展至高危险性体育项目（游泳）场所。三是把安全工作放在首位，以打击无证、规范有证作为工作重点，加强对高危险性体育项目（游泳）场所的日常巡查，坚决取缔高危险性体育项目（游泳）场所的无证经营行为，对管理制度落实不到位，救生员配备不符合规定等行为责令限期整改，逾期整改不到位的一律进行处罚，确保高危险性体育项目（游泳）场所安全、有序和健康发展。

（五）成立行业协会，探索管理方式，形成合力。行业组织作为政府行政主管部门和高危险性体育项目（游泳）场所之间的一座桥梁，在管理部门与场所之间的沟通联系方面有着不可替代的作用。由于行业协会的特殊地位，其作用有着事半功倍的效果。一方面，政府部门相关工作可以放权由协会完成，如《许可证》的年审、各类培训、信息平台的管理等，通过放权，协会能协助政府部门实现有效管理。另一方面，行业组织可以收集经营单位意见和建议，有针对性地向政府反映经营单位的要求和呼声，为政府制定方针、政策提供依据。同时还可以宣传政府的方针、政策。因此，在条件成熟时可以考虑成立高危险性体育项目（游泳）行业协会。

青浦区文化市场行政执法大队

2014.12.25