关于青浦区文物行政执法和文物安全工作的调研报告
文物是传承历史的重要符号，是不可再生的文化资源，也是进行传统文化教育的重要载体。有效地保护和利用文物资源，既能彰显一个城市深厚的文化底蕴和高尚的文化品位，也是每一位公民义不容辞的责任。近年来，在区委、区政府的领导以及各部门、全社会的共同努力下，我区文物保护管理工作逐步迈入了有序的发展轨道。
为全面了解本区文物现状，进一步促进文物保护管理工作深入开展，青浦区文化市场行政执法大队自2014年4月起开展文物调研活动。本次调研共历时半年，重点针对不可移动文物，期间实地走访文物保护单位及登记不可移动文物78处，与区博物馆、镇（街道）有关部门及文保员开展座谈12次。通过调研，基本掌握了本区不可移动文物的现状，并就目前存在的问题进行分析，尝试提出相关建议和对策。现形成调研报告如下。
一、青浦区文物概况
青浦区地处上海市西郊，太湖下游，黄浦江上游，风景秀丽，历史悠久，文化积淀深厚。据考古发现，青浦地区7000年前已经成陆，6000年前已有先民居住，是上海迄今为止发现的人类最早的聚居地。悠长的文化历史渊源使得青浦成为本市文物大区之一。
目前，我区共有文物保护单位57处。按保护级别来分，全国级2处（福泉山遗址、崧泽遗址），市级11处，区级44处；按文物类别来分，古遗址8处，古建筑40处，近现代重要史迹及代表性建筑9处；按年代来分，从新石器时代到民国时期（期间包含夏商、西周、战国、西汉、唐、宋、元、明、清等朝）均有分布，年代跨度长且完整；从地域分布来看，朱家角镇1 4处，练塘镇10处，金泽镇9处，白鹤镇6处，重固镇5处，夏阳街道、香花桥街道、盈浦街道各3处，赵巷镇2处，徐泾镇、华新镇各1处。另外，我区共有登记不可移动文物47处，其中朱家角镇24处，盈浦街道、练塘镇各7处，金泽镇5处，白鹤镇2处，重固镇、徐泾镇各1处，均为宅、庙等建筑。
二、青浦区文物保护工作概况
青浦区委、区政府历来十分重视文物保护工作。在“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针指导下，各职能部门认真落实上级精神，积极履行职责。
我区的文物保护工作主要由区文物管理委员会、区文化执法大队、区公安部门共同承担。区文物管理委员会（以下简称“区文管委“）设在区博物馆，主要负责管理、保护、抢救、发掘、研究文物等专业性工作；区内各镇（街道）文体中心设文物专管员，主要负责辖区内的文物保护工作，并向区文管委上报文物保护管理情况；各文物保护单位设文保员，主要负责文物保护单位的日常实地巡查，并向文体中心汇报，由此形成区、镇（街道）、文保单位（点）的三级管理网络。文化执法大队主要负责全区文物保护单位的日常巡查监管、文物行政处罚案件办理等工作。公安部门则主要负责打击文物犯罪等工作。各部门之间紧密协作、互相配合，形成了一套行之有效的联合工作机制。
三、文保工作存在的问题
近几年，我区的文物保护工作虽然取得了一定的进步，但从调研情况来看，反映的问题仍然十分突出和集中，未来的工作形势仍然非常严峻。
（一）文物保护意识亟待加强。意识虽然是一个比较虚渺的东西，但调研人员依然将其列为问题之首。这是因为意识才是导致其他问题产生的根源所在，而且意识的改变绝非一天两天就能完成，它需要一个漫长而艰苦的过程。从政府层面来看，文物保护工作因其专业性和特殊性决定其需要大量的资金投入，却又很难能够产生直接的经济回报，于是有的领导和部门往往只从眼前的经济利益出发来衡量文物的价值，从而忽视了对文物的保护和管理。从社会层面来看，实事求是地说，普遍的文物保护意识尚未形成。有的群众认为保护文物是政府的事情，与己无关；有的群众则根本没有保护文物的意识，随意地侵占甚至破坏文物。
（二）经济发展与文物保护矛盾突出。文物保护往往是经济发展、城市建设过程中绕不开的一道难题，从实际情况来看，文物建筑在城市建设过程中被一拆了事的例子时有发生，着实令人痛心疾首。在调研过程中，调研人员发现麟趾桥的问题比较具有代表性。麟趾桥位于我区香花桥街道金米村金家村，始建于清康熙年间，嘉庆年间重建，为单孔石拱桥，2001年5月被列为区级文物保护单位。在该桥东南侧建有一水泥搅拌站，往来运输的铁驳船十分频繁，而该桥则为水运的必经之地。自2005年至今已多次发生铁驳船撞击桥身的事故，拱券、桥身、望柱及护栏均遭受不同程度的损坏，虽然区文管委多次组织进行修复，但依然没有根本性地解决问题。有关部门也曾就搅拌站迁址进行过磋商，但因各部门立场不同，且涉及土地、税收以及各方经济利益等问题而搁置至今。
（三）经费投入严重不足。经费问题是调研过程中反映比较突出的问题。首先是文物修缮经费不足。经了解，近几年全区各镇（街道）在文物修缮方面的财政费用平均在15万-20万之间，这可说是杯水车薪（前述麟趾桥自2005年起历经多次维修，花费200余万元）。而且上述费用仅用于文物保护单位的修缮，其他登记不可移动文物的修缮经费则尚无着落。有的文物专管员苦叹道：“每次就是‘镇里摸一点、区里掏一点，市里申请一点’，然后按照受损严重程度排队修缮，今年费用用完了只能等到来年。”其次是人员经费不足。现在各文物保护单位的文保员基本可算是义务性质，每年只是象征性地向其发放1000元左右补贴，待遇过低，长此以往对其工作热情会有消极影响。
（四）登记不可移动文物保护面临困境。首先是法律存在空白。不可移动文物中有一类是普查已经发现并登记但未对社会公布的，《文物保护法》中对该类文物的保护未作明确规定，青浦共有47处登记不可移动文物，有关部门在对这类文物开展保护、修缮等工作时无据可查，也没有资金、人员保障，实际工作中常常只是巡查中带过，谈不上保护。其次是产权问题掣肘。《文物保护法》明确规定：非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。现实中碰到的问题是有的非国有不可移动文物所有人随意修缮，擅自改变不可移动文物外观；有的所有人则拒不修缮，甚至无理要求政府承担费用；还有的所有人确实无力修复，有关部门想要帮助修复时又受法律限制无法实施。文物价值就在这样的僵局中慢慢遭到破坏。再次是使用功能渐失。调研人员发现，有的桥梁（不可移动文物）目前仍在使用，但已经无法满足现今（如机动车）的通行要求，如果拆除新建就是破坏文物，如果在附近另修新桥又可能会破坏原有风貌，只能维持现状，却又给居民生活带来影响，对此一些居民颇有微词。
四、有关文物保护和管理工作建议
（一）加大宣传力度，增强文物保护意识。应积极采取多种形式，广泛深入地宣传、学习文物保护法律法规，宣传文物保护的意义价值，进一步增强全社会的文物保护意识。尤其要向各级领导干部宣传，使其清醒地认识到文物保护是国家的一项长期而重要的工作，增强知法、守法和依法保护文物的自觉性。不断丰富宣传教育形式，提高宣传实效。可以配合5.18国际博物馆日、中国文化遗产日、法制宣传日等特殊节日，充分利用广播、电视、报刊等媒体以专题形式宣传文物保护工作；也可以深入中小学校，开设文物保护相应课程，使学生从小接受文物保护教育；还可以制定参与文物保护的奖励措施，激发群众热情，形成全社会爱护文物的良好氛围，推动文物保护事业的健康发展。
（二）健全投入机制，做好现有文物保护。增加文物保护经费，适当考虑每年划拨一定经费设立文物保护紧急专项资金，用于抢救性整修和维护濒临损毁的文物。同时，可以效仿国际上的通行作法，探索和完善吸纳社会资金投入文物事业和相关产业的有效途径，努力拓宽资金来源渠道。比如具有代表性的数量众多的民宅，应考虑尽量由集体统一保护、利用、经营为好，在能够更好地保护利用前提下，鼓励投资公司、私人收购。另外，逐步改善义务监督员（文保员）的工作条件，提高报酬待遇，以便其加强对文物保护单位的巡视管理。
（三）挖掘文物价值，合理利用文物资源。文物的合理利用，是国家文物工作方针的重要内容之一。在文物的利用上，陈列展示、旅游观赏方面最为突出和直接。可以充分利用烈士故居等革命文物，对青少年进行爱国主义和革命传统教育作用，也可以充分挖掘文物资源，发展旅游行业。近年来，文物资源促进了我区朱家角古镇旅游的发展，而旅游的发展又反过来使得一些文物（如大清邮局旧址、涵大隆旧址）等得到了更好的保护和利用，这就是比较成功的例子。但在利用文物资源时，必须坚持保护为主、合理利用的方针，当两者发生矛盾时，应当以保护为第一要务，从保护的角度出发考虑问题。
（四）完善基础工作，严厉打击违法犯罪。文物保护工作有其系统性和专业性，因此基础工作也必须扎实到位。要进一步做好调查鉴定和建档工作，组织专门力量对现有文物的保存状况进行详细的调查，建立档案资料，以便日后调阅比对。此外，文物主管部门、文化执法、公安等部门要不断建立完善防范、打击文物犯罪工作长效机制，充分发挥执法部门的职能作用，形成合力，加大依法行政的工作力度。做到对破坏文物的行为早发现，早制止，早处理。坚持教育与惩戒相结合，过错追究与处罚相结合，依法严厉打击文物违法犯罪活动，营造良好的文物保护社会氛围。
文物不仅是文明的重要组成部分,也是可持续发展的宝贵资源，文物保护也是历史发展的必然选择。活在当下的我们每一个人都应当清醒地认识文物保护的重要性，并切实肩负起属于我们的职责和使命，将前人的文化遗产真实、完整地流传给后人。
青浦区文化市场行政执法大队
2014年12月25日
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